כשלים בניהול תוכניות המחקר והפיתוח במערכת הביטחון

יום ב', 14 במרץ 2022

בשנת 2018 פרסם משרד מבקר המדינה דוח ביקורת בנושא "ניהול תוכניות המחקר והפיתוח במערכת הביטחון". מבקר המדינה שב ובדק כעת את הנושא כדי לבחון באיזו מידה תוקנו הליקויים העיקריים שצוינו בדוח הקודם. ביקורת המעקב נעשתה במשהב"ט ובצה"ל. ביקורת מעקב זו הינה במסגרת החלטת המבקר אנגלמן לשוב ולבדוק נושאים שנבדקו בעבר במטרה לעקוב אחר תיקון הליקויים ולהגדיל את אפקטיביות ביקורת המדינה. 

הדוח שבנדון הומצא לראש הממשלה ולוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת ביום 30.12.2021. מתוקף הסמכות הנתונה למבקר המדינה בסעיף 17(ג) לחוק מבקר המדינה התשי"ח-1958 ובשים לב לנימוקי הממשלה, לאחר היוועצות עם הגופים האמונים על אבטחת המידע הביטחוני ובתיאום עם יו"ר הכנסת, משלא התכנסה ועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה, הוחלט לפרסם דוח זה תוך הטלת חיסיון על חלקים ממנו. חלקים אלה לא יונחו על שולחן הכנסת ולא יפורסמו.

להלן הממצאים שעלו בביקורת המעקב: 

תוכנית הפיתוח הביטחוני הכוללת: בביקורת הקודמת עלה כי על אף האחריות שהוטלה על מפא"ת בהוראת משהב"ט, הוא לא ריכז נתונים לגבי תוכניות המחקר והפיתוח בכלל גופי צה"ל ומשהב"ט ולגבי תוכניות המו"פ העצמי בתעשיות הביטחוניות, ולא הכין תוכנית פיתוח ביטחוני כוללת, בין היתר לצורך הצגתה על ידי ראש מפא"ת לראשי מעהב"ט. בביקורת המעקב נמצא כי הליקוי טרם תוקן: משהב"ט לא ביצע עבודת מטה לבחינת המשמעויות של יישום המלצת משרד מבקר המדינה כי יבחן עם צה"ל דרכים שיאפשרו ראייה מערכתית של כלל הפעילויות בתחום; ודחה את ההמלצה מאותם הנימוקים שציין בעת ביצוע הביקורת הקודמת; מפא"ת לא ריכז ולא הציג למנכ"ל משהב"ט ולרמטכ"ל נתונים לגבי תוכניות המחקר והפיתוח בכלל גופי צה"ל ומשהב"ט ולגבי תוכניות המו"פ העצמי בתעשיות הביטחוניות ופעל לביטול ההוראה בנושא "תוכנית הפיתוח הביטחוני הכוללת?.

קביעת גודל תקציב המו"פ המרכזי: בביקורת הקודמת עלה כי קביעת גודל תקציב המו"פ המרכזי נעשתה ללא עבודת מטה מקדימה שבה מובאים בחשבון השיקולים הנוגעים לעניין, כגון ההיקף הכספי של כלל נדבכי המו"פ הביטחוני ומאפייניהם, צורכי המו"פ במעהב"ט, החלופות השונות למימוש צרכים אלה, התוכניות לבניין כוחו של צה"ל והתקציב שעומד לרשותו להשקעות בפרויקטי פיתוח מלא והצטיידות. בביקורת המעקב נמצא כי תקציב המו"פ המרכזי נותר בשנים 2018 - 2021 ללא שינוי, בסך של מאות מיליוני ש"ח לשנה (לפני השתתפויות), וכי הליקוי תוקן במידה מועטה: מפא"ת הציג את דרישותיו לגבי תקציב המו"פ המרכזי בהתייחס לפרמטרים שונים דוגמת גודלו של תקציב המו"פ המרכזי לעומת כלל תקציב הביטחון (לרבות רכיבים שאינם קשורים לבניין הכוח בצה"ל כגון הוצאות קיום שוטף, הוצאות בינוי והוצאות שיקום), ובעבודות שביצע היו פערים בהצגת נתונים ופרמטרים חיוניים לתמונת התקציב הכוללת כגון סך ההשתתפויות של התעשיות הביטחוניות בתוכניות המו"פ, היקף התמורות המתקבלות מהסכמי GTG ונדבכי המו"פ שנעשים במסגרתם, ופוטנציאל ההצטיידות של צה"ל מתוכניות המו"פ בהתחשב בתקציבו הפנוי למטרה זו.

ניהול נתוני המו"פ והפיתוח המלא במעהב"ט: בביקורת הקודמת עלו פערים ניכרים, גם פערים של יותר מ-100%, בנתוני כלל המו"פ והפיתוח המלא במעהב"ט שדווחו במשך השנים על ידי הגורמים השונים במשהב"ט . בביקורת המעקב נמצא כי הליקוי תוקן במידה מועטה: עדיין קיימים פערים בין הדיווחים; ומשהב"ט אינו מהוון את הוצאות הפיתוח וההצטיידות לנכס בלתי מוחשי, אלא רושם אותן בסעיף "הוצאות הצטיידות ופרויקטים". רישום זה אינו תואם את התקן החשבונאי, ומשכך לא ניתן בדוחות הכספיים המידע המלא על היקף הפיתוח וההצטיידות הראשונית, ולו במסגרת הביאורים.

האפקטיביות של תוכניות המו"פ המרכזי: בביקורת הקודמת עלה כי צה"ל בחר במקרים רבים שלא לקדם יכולות טכנולוגיות שהושגו באמצעות מפא"ת, נוכח סדרי עדיפויות ואילוצי תקציב. כמו כן עלה כי מפא"ת ואגף התכנון ובניין הכוח הרב-זרועי לא קיימו מעקב אחר קידום תוצרי המו"פ המרכזי שב??ש?לו לכדי פרויקטי פיתוח מלא בצה"ל, ואין ברשותם נתונים מרוכזים בנושא. בביקורת המעקב נמצא כי הליקוי תוקן במידה מועטה: אף שתוכניות מו"פ רבות, בדגש על אלו שהגיעו לכדי קדם-פיתוח, אינן מקודמות לפרויקטי פיתוח מלא והצטיידות, מפא"ת ואג"ת אינם מקיימים מעקב שיטתי וסדור לגביהן לצורך הפקת לקחים וטיוב מאמצי המו"פ.

ניהול ושימור המידע במפא"ת: בביקורת הקודמת עלה כי לא היו בידי מפא"ת מערכות מידע מתקדמות לניהול כלל פעילותו, בכל הקשור לתוכניות מו"פ ופרויקטי פיתוח מלא; כי במפא"ת אין מערכת המרכזת את המידע הטכנולוגי אשר נצבר במהלך מימוש תוכניות המו"פ, וכי מפא"ת אינו שומר בשיטתיות מידע בנוגע לתהליכי פיתוח שהופסקו או נכשלו. בביקורת המעקב נמצא כי הליקוי תוקן במידה חלקית: מפא"ת פעל לשדרוג ושיפור מערכות המידע שבשימושו, אך במועד סיום ביקורת המעקב נותרו פערים בתחום זה, ובהם: מערכות המידע אינן מנהלות נתונים מהותיים, כגון סכומי ההשתתפות של התעשיות ושל גופי צה"ל בתוכניות המו"פ של מפא"ת; מערכות המידע אינן תומכות בפעילות הנעשית במינהלותיו; ואין במפא"ת מערכת מידע לשימור ידע טכנולוגי.

המסד הנורמטיבי במשהב"ט לפעילות המו"פ: בביקורת הקודמת עלה כי שמונה מההוראות הנוגעות למפא"ת ולתחומי המחקר והפיתוח במעהב"ט היו במשך שנים לא מעודכנות, וכי ארבע מתוכן עודכנו במהלך הביקורת הקודמת; כי נותרו הוראות לא מעודכנות בנושאים מהותיים, וכי היו תחומים בפעילות מפא"ת, לרבות בעניין ממשקי עבודתו עם גופי צה"ל, שלא הוסדרו בהוראות משהב"ט. בביקורת המעקב נמצא כי הליקוי תוקן במידה חלקית: במועד סיום ביקורת המעקב שתי הוראות עודכנו, אחת נמצאת עדיין בתהליך עדכון ואחת בוטלה; במסגרת עדכון ההוראות צומצמו חלקית תפקידי מפא"ת ותחומי אחריותו שמוגדרים בהוראות, בין היתר בנוגע לבקרה על התוכניות של גופי צה"ל והתעשיות הביטחוניות בתחומי הפיתוח וכן בנוגע לייעוץ אשר עליו לתת בתחומים אלה לשר הביטחון, למנכ"ל משהב"ט ולרמטכ"ל. פעילות מפא"ת בתחום המו"פ, לרבות ממשקי עבודתו עם גופי צה"ל בתחום זה, לא הוסדרה בהוראות משהב"ט ולא הושלמה כתיבת הוראה שאמורה להסדיר את הטיפול בעסקאות GTG.

המסד הנורמטיבי בצה"ל לפעילות המו"פ: בביקורת הקודמת עלה כי לא היו בצה"ל פקודות מטה כללי והוראות פיקוד עליון העוסקות בתחום המחקר והפיתוח או בקשרי הגומלין בין גופי צה"ל למפא"ת. זאת על אף קיומן של הוראות משהב"ט בחלק מהנושאים הנוגעים לתחומים אלה, ועל אף הצורך כי משהב"ט וצה"ל יפרסמו בעת ובעונה אחת, ככל הניתן, הוראות ופקודות מקבילות בנושאים משותפים. עוד עלה כי פקודת הארגון של מפא"ת, המסדירה את הייעוד, התפקידים והמבנה הארגוני שלו, לא עודכנה זה כעשור. בביקורת המעקב נמצא כי הליקוי לא תוקן: טרם נכתבו בצה"ל פקודות מטכ"ל העוסקות בתחום המו"פ או בקשרי הגומלין בין גופי צה"ל למפא"ת. זאת אף שחלק מהוראות משהב"ט כוללות נושאים משותפים למשהב"ט ולצה"ל שבהם מוטלות חבויות על צה"ל. כמו כן טרם פורסמה פק"א מעודכנת למפא"ת, אף שבמרץ 2020 פרסם משהב"ט הוראת ארגון מעודכנת למפא"ת.