רכש ממשלתי צולע

יום ג', 23 באוקטובר 2018

היעדר חזון ותוכנית אסטרטגית רב-שנתית

מינהל הרכש לא גיבש חזון ויעדים רב-שנתיים שינחו אותו ביישום מדיניות הרכש הממשלתית וביצירת מערכת רכש יעילה שתמנע בזבוז כספי ציבור. ממילא, תוכניות העבודה של מינהל הרכש הממשלתי לשנים 2015 - 2017 אינן נגזרות מתוכנית אסטרטגית רב-שנתית.

ליקויים במבנה הארגוני ובאיוש משרות תקן

העובדים של אחת ממחלקות מינהל הרכש מועסקים באמצעות ענבל חברה לביטוח בע"מ (להלן - ענבל). בטרם הועברו חלק מעובדי מינהל הרכש לחברת ענבל לא שקל אגף החשכ"ל פתרונות נוספים למבנה המינהל, כגון הפיכתו ליחידת סמך או לחברה ממשלתית שמתמחה ברכש, כפי שנעשה במדינות מובילות בעולם. השינוי הארגוני מ-2015 במינהל הרכש למעשה פתח יחידה שלמה בחברת ענבל, ובמסגרת זו העובדים מנותקים פיזית ומקצועית ממינהל הרכש. ניתוק זה מתבטא, בין היתר, בשייכות ארגונית שונה ובמתכונת העסקה שונה.

משך הזמן שנדרש על מנת לאייש משרות תקן במינהל הרכש הוא ארוך מאוד ולעיתים מגיע לכדי שנים אחדות. זאת בין היתר נוכח התמשכות ההליכים מול נציבות שירות המדינה בעניין זה. נוסף על כך, בסוף מאי 2017 סיימה את תפקידה מנהלת מינהל הרכש, ועד מועד סיום הביקורת - פברואר 2018 - טרם מונה לה מחליף קבוע. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את אי איושו של התפקיד במשך זמן כה רב.

לרוב מתמנה לתפקיד מנהל מינהל הרכש חשב כחלק מסבב חשבים, למספר מצומצם של שנים, שאין בידו הידע הנחוץ ובלי שהתמחה בתחומי הרכש והלוגיסטיקה. נוסף על כך, קצב תחלופת מנהלי הרכש בעשור האחרון הינו גבוה, ומשנת 2005 עומדת תקופת האיוש הארוכה ביותר של תפקיד זה על ארבע שנים. שאר המנהלים התמנו לתקופות של שלושה חודשים, עשרה חודשים, שנה וחצי, שנתיים וארבעה חודשים, ושלוש שנים ושלושה חודשים.

ליקויים בתהליך הכנת המכרזים המרכזיים

אין למינהל הרכש מתודולוגיה סדורה ונהלים מפורטים ומתוארכים לגבי כל השלבים בתהליך הכנתם של המכרזים – החל בפרק הזמן טרם הוצאת המכרז, דרך ניהול ההתקשרות והבקרה עליה ועד הפקת הלקחים שלאחר סיום המכרז. זאת ועוד, מינהל הרכש טרם גיבש תבניות לכתיבת מכרז וחוזה התקשרות עם ספקים, שבהן יכולים המשרדים הממשלתיים להיעזר על מנת לחסוך בזמן ובמשאבים ולייעל את עבודתם.

נמצא כי בשנים 2014 - 2017 היו פרקי הזמן משלב פרסום המכרז המרכזי ועד כניסתו לתוקף ופרסום הוראת תכ"ם ארוכים מאוד, ולעיתים נעו בין שנה וחצי לשנתיים; ב-15 מכרזים מתוך ה-30 שנבדקו ארכו פרקי זמן אלו יותר משנה.

משאלון משרד מבקר המדינה עולה כי מינהל הרכש אינו מודיע למשרדים די זמן מראש על כוונתו שלא לחדש מכרזים מרכזיים קיימים.

למינהל הרכש יש מערכות מחשוב אחדות, אולם אין מערכת טכנולוגית אחת מתכללת לניהול כל שלבי המכרז - החל בשלב הייזום, דרך עבודת ועדות המכרזים ועד ההתקשרות עם הספקים הזוכים.

למרות התחייבותה של הלשכה המשפטית במשרד האוצר להקצות כמה שעות ייעוץ שבועיות קבועות למינהל הרכש, עד מועד סיום הביקורת לא בוצעה הקצאה זו.

אי-בחינת התאמת הרכש להחלטות הממשלה

מינהל הרכש אינו בוחן אם הרכש הממשלתי עולה בקנה אחד עם החלטות הממשלה ומדיניותה בתחומים רוחביים (כגון עידוד העסקים הקטנים) או תומך בהן, ואף אין בידיו נתונים כלשהם המאפשרים בחינה זו.

אין במינהל הרכש תהליך מוסדר של חקר מקדים, שכולל איסוף ועיבוד של נתונים על אודות היקף הרכש וסוג הרכש של משרדי הממשלה כבסיס לקבלת החלטות בעניין פרסום מכרז מרכזי חדש או הארכת מכרז מרכזי קיים. המינהל גם אינו משתמש במערכת מרכב"ה על מנת לנתח ולתכנן את הרכש הממשלתי, וקטלוג המוצרים במרכב"ה אינו מאפשר לנתח את כלל הרכש הממשלתי לפי פילוחים שונים, שיסייעו לקביעת מדיניות הרכש הממשלתית.

אי-ביצוע ראוי של תהליכי פיקוח, בקרה והפקת לקחים במכרזים המרכזיים

אין במינהל הרכש נוהל המסדיר את הפעולות שיש לבצע בתהליכי ניהול ההתקשרות, הפיקוח, הבקרה והפקות הלקחים של מכרזים מרכזיים. נוסף על כך, אין הוראת תכ"ם שקובעת כי על המשרדים להעביר למינהל הרכש אחת לתקופה חוות דעת על הספקים הזוכים במכרז מרכזי ומידע על עמידת הספקים בתנאי ההתקשרות - מבחינת איכות המוצרים, לוחות הזמנים, איכות השירות ועוד.

מינהל הרכש עוסק בעיקר ב"כיבוי שריפות", כלומר, במתן פתרונות לסוגיות ולתלונות שעולות מהשטח בנוגע להתקשרויות פעילות. הוא אינו מקבל משוב קבוע מהמשרדים ומהספקים, ואינו מבצע תהליכי פיקוח ובקרה שוטפים על ביצוע ההתקשרות בפועל כדי להבטיח את קבלת המוצר או השירות כנדרש במכרז, וכדי לוודא שהמשרדים רוכשים אך ורק מהספקים שזכו במכרזים המרכזיים.

נמצא כי בניגוד לתקנות חובת המכרזים, משרד ממשלתי ביצע רכש עצמאי שלא באמצעות מכרז מרכזי ובלא אישור של מינהל הרכש.

אין למינהל הרכש מנגנון קבוע ומובנה לאיתור עקיפות של מכרזים מרכזיים על ידי משרדי הממשלה, והוא מסתמך בעיקר על חשבי המשרדים או על ספקים שיתריעו במקרים אלו. נוסף על כך, מינהל הרכש אינו פועל כנגד משרדים ויחידות סמך ש"עקפו" את ההתקשרויות שנקבעו במכרזים מרכזיים, ללא קבלת פטור, כנדרש על פי תקנות חובת המכרזים והוראות התכ"ם. המינהל מסתפק בשליחת מכתבים בלבד לאותם משרדים.

אי-ליווי המשרדים הממשלתיים והיעדר שיתוף פעולה עימם

אין שיח שוטף בין מינהל הרכש ליחידות הרכש במשרדי הממשלה. מינהל הרכש אינו נוהג לקיים מפגשים תקופתיים עם מנהלי הרכש, ואינו מקיים פורומים משותפים שבהם יכולים המשרדים לשתף את המינהל בצורכיהם בתחום הרכש. מינהל הרכש גם אינו נוהג להתייעץ עם מנהלי הרכש במשרדים הממשלתיים קודם הוצאת מכרז חדש או בעת מימוש אופציות במכרז קיים.

פרט לקורסים בנושא ועדות מכרזים, מינהל הרכש כמעט שאינו מקיים הדרכות למשרדי הממשלה בתחומי הרכש השונים. זאת ועוד, המינהל אינו מכשיר ומסמיך אנשי רכש במשרדי הממשלה בתפקידים שונים - מקניינים ועד מנהלי רכש. אף אין הוראות תכ"ם או כללים המסדירים את הסמכת האנשים העוסקים בתחום הרכש במשרדי הממשלה.

אי-התאמה בין חוזר נש"ם ובין מבנה יחידות הרכש במשרדי הממשלה

רוב משרדי הממשלה ויחידות הסמך לא ביצעו באורח מלא את השינוי במבנה הארגוני של יחידות הרכש שלהם על פי חוזר נש"ם, והנציבות אינה מבצעת בקרה על יישום החוזר.

ריבוי בקשות פטור מחובת מכרז

היקפן הגבוה של בקשות הפטור מחובת מכרז שמוגשות לאישור החשכ"ל על פי סעיף 3(4)(ב)(3) עשוי להצביע על יכולות לקויות של משרדי הממשלה לתכנון ולביצוע התקשרויות. היערכות של המשרדים די זמן מראש לפני תום מועד ההתקשרות יכולה למנוע פניות מרובות לוועדת הפטור המרכזית לשם הארכת התקשרויות.

מערכת מנו"ף, שבאמצעותה מפרסמים משרדי הממשלה מידע על הבקשות לפטור מחובת מכרזים, אינה נוחה לשימוש הציבור. דרך הצגת המידע מקשה על עיבודו, ולא ניתן לקבל ממנו תמונה מלאה וברורה בדבר כלל ההתקשרויות בפטור ממכרז של הממשלה, על פי פילוחים שונים. נוסף על כך, לא ניתן לייצא את המידע לקובצי נתונים כדוגמת אקסל.

ההמלצות העיקריות

על מינהל הרכש, כגוף המנחה את מדיניות הרכש במשרדי הממשלה, לגבש חזון ולעבד תוכנית אסטרטגית ארוכת טווח, שמתוכה ייגזרו תוכניות העבודה השנתיות שלו. זאת כחלק מתפיסה מערכתית בדבר ניהול משק המדינה.

על מינהל הרכש, בשיתוף נש"ם, לגבש מדיניות בנושא חובת ההכשרה וההסמכה לגורמי הרכש השונים במשרדים - מקניינים ועד מנהלי רכש - ולפתח מערך הכשרה בהתאם למדיניות זו. נוסף על כך, על מינהל הרכש לשמש גוף מנחה ומייעץ למשרדי הממשלה בתחום הרכש, ולשם כך עליו להיות בקשר רציף עם מנהלי הרכש במשרדים השונים.

על מינהל הרכש לדאוג שיהיו בידיו הכלים לבחון אם הרכש הממשלתי עולה בקנה אחד עם החלטות הממשלה ומדיניותה ותומך ביישומן. ההיקף הכספי של הרכש הממשלתי הוא עשרות מיליארדי ש"ח בשנה, ולכן יש להבטיח כי סכומים גדולים אלה ישמשו, ככל הניתן, גם לתמיכה במדיניות הממשלה בנושאים שונים.

גיבוש תבניות מסמכים אחידות להכנת מכרזים וחוזי התקשרות יקצר את הזמן הדרוש להכנת מסמכים אלו על ידי המשרדים, ובכך יביא לייעול תהליכי הכנתם ופרסומם של מכרזים במשרדי הממשלה. על מינהל הרכש להמשיך לפעול לבניית מערכת אחת שתאפשר לנהל את הרכישות מתחילתן ועד סופן ובאורח זה תייעל את תהליך הרכש.

על אגף החשכ"ל והלשכה המשפטית במשרד האוצר לפעול לכך שמינהל הרכש יקבל את הייעוץ המשפטי הדרוש לו על מנת שיוכל לפעול באופן סדיר ורציף ובלוחות זמנים סבירים. השארת המצב הקיים על כנו פוגעת בעבודת מינהל הרכש, בהוצאת מכרזים חדשים וברכש של משרדי הממשלה.

על מינהל הרכש לגבש מנגנון מסודר לפיקוח ולבקרה על משרדי הממשלה והספקים בנושא הרכש שיאפשר להפיק לקחים. מנגנון זה יכלול למשל ביצוע ביקורות עומק וסקרי שביעות רצון על מכרזים מרכזיים אחת לתקופה, פורומים קבועים עם מנהלי הרכש ועם ספקים שיאפשרו לשמוע את דעתם בנוגע למכרזים קיימים ועתידיים, וכדומה.

גם במקרים שבהם משרד סבור כי המוצר שדרוש לו אינו נכלל ברשימת המוצרים שניתן לרכוש במסגרת המכרז המרכזי הרלוונטי, אין כל מקום לבצע התקשרות באופן עצמאי לרכישתו. על המשרד להעלות את הסוגיה לפני מינהל הרכש ולבקש להכניס את המוצר למכרז, ולחלופין לפנות לוועדת הפטור ולבקש פטור מרכישתו של המוצר דרך המכרז המרכזי.

על מינהל הרכש לבחון את דרכי ההתמודדות עם הגופים העוקפים מכרזים מרכזיים, על מנת להבטיח שימוש אפקטיבי במכרזים אלו ומניעת הפרות שיש בהן לפגוע ביעילות הרכש ואף פותחות פתח למדרון חלקלק העלול להביא למעשי שחיתות.

על אגף החשכ"ל ונש"ם לפעול בהקדם להקמת הצוות שיזמה הנציבות שמטרתו לבצע עבודת מטה לעיצוב מקצוע הרכש, הנכסים והלוגיסטיקה בממשלה בראייה מערכתית כוללת. כמו כן, על אגף החשכ"ל ונש"ם לבחון יחד את הפתרון המיטבי למבנה מינהל הרכש ולפעול לאיוש משרות התקן.

מן הראוי כי מינהל הרכש ייערך מבעוד מועד להוציא מכרז חדש חלף מכרז קיים, כדי ליצור רצף בין המכרזים על מנת שלא יהיו תקופות "מתות" שבהן המשרדים לא יוכלו, בהיעדר מכרז בתוקף, לרכוש את המוצר או השירות.

על מינהל הרכש לפעול לטיוב הנתונים על ההתקשרויות של משרדי הממשלה שנעשות באמצעות פטור ממכרז. מידע ברור, מפורט ושקוף יאפשר למינהל לבצע פיקוח ובקרה שוטפים ולקבל תמונת מצב בעניין זה, במטרה שהמשרדים יפעלו לצמצמן ככל הניתן, ובכך להבטיח קיומם של הליכי רכש שקופים, תחרותיים ויעילים. כמו כן, על מינהל הרכש לבחון שינוי תקנות חובת המכרזים לעניין הגדלת הסכום שמחייב חובת מכרז, תוך בחינה מערכתית של נושא הרכש, העומס המוטל כיום על ועדות המכרזים והפטור המשרדיות ו"צוואר הבקבוק" שנוצר עקב ריבוי בקשות הפטור בוועדת הפטור המרכזית.

סיכום

הביקורת מעלה כי מינהל הרכש אחראי בעיקר לביצוע מכרזי רכש מרכזי ואינו ממלא את תפקידיו הנוספים, כגון ליווי משרדי הממשלה, הכשרתם והדרכתם בתהליכי הרכש, בחינת הרכש הממשלתי ובדיקה שהוא תואם את מדיניות הממשלה, וכן פיקוח ובקרה על משרדי הממשלה והספקים במכרזים המרכזיים. זאת אף שמרבית הרכש מבוצע על ידי משרדי הממשלה עצמם. זאת ועוד, מינהל הרכש טרם גיבש חזון ויעדים רב-שנתיים שינחו אותו ביישום מדיניות הרכש הממשלתית וביצירת מערכת רכש יעילה שתמנע בזבוז כספי ציבור.

על מינהל הרכש לגבש חזון ותוכנית אסטרטגית ארוכת טווח, שמתוכה ייגזרו תוכניות העבודה השנתיות התואמות את מדיניות הרכש הממשלתית. זאת כחלק מתפיסה מערכתית בדבר ניהול משק המדינה בכללותו. כמו כן, על החשכ"ל לבחון את הצורך בהגברת הרכש המרכזי, ועל מינהל הרכש לפתח ממשק יעיל ושוטף עם מנהלי הרכש במשרדים הממשלתיים וביחידות הסמך לצורך הדרכתם, בחינת צורכיהם ואיסוף נתונים על אודות הרכש הממשלתי. על מינהל הרכש להמשיך ולפעול לבניית מערכת ממוחשבת אחת שתאפשר לנהל את הרכישות מתחילתן ועד סופן ולפעול לטיוב הנתונים על התקשרויות המשרדים שנעשות באמצעות פטור ממכרז על מנת לאפשר לו לבצע פיקוח ובקרה שוטפים ולהבטיח את קיומם של הליכי רכש שקופים, תחרותיים ויעילים.

נוכח היותו של הרכש הממשלתי נדבך מרכזי בפעילות משרדי הממשלה, על אגף החשכ"ל ונש"ם לפעול בהקדם לפיתוח ולעיצוב של מקצוע הרכש, הנכסים והלוגיסטיקה בממשלה בראייה מערכתית כוללת, לבצע ארגון מחדש ביחידות הרכש הממשלתיות ולהנחות את המשרדים לפעול בהתאם.

...